Effizientere Märkte? Über den Nutzen der Privatisierung der Wasserversorgung (Teil 4)

Antikapitalismus

Sind Privatunternehmen effizienter? – Blick auf die Empirie

Nach Teil 1, Teil 2 und Teil 3 folgt heute endlich der vierte Teil meiner Hausarbeit über die Privatisierung von Wasser. Hier geht es um die empirisch beobachtbaren bzw. in Studien erwarteten Folgen von bisherigen Wasserprivatisierungen.

Eine wissenschaftlich umfassende, vergleichende Studie über den Erfolg oder Misserfolg von Privatisierungen der Wasserversorgung existiert nicht. Das Problem für die Wissenschaft und die gesamte Öffentlichkeit ist die Geheimhaltung von Privatisierungsverträgen, die eine demokratische Kontrolle privater Wasserversorger unmöglich machen. Zwar ist auch bei öffentlichen Versorgern Transparenz nicht immer gegeben, doch eine Untersuchung des Nutzens von Privatisierung scheitert meist daran, dass private Akteure ihre Bilanzen nicht veröffentlichen (Vgl. Rügemer 2008: 272f.). An dieser Stelle ist es zunächst nur möglich, anhand einiger weniger publizierten Fallbeispiele die Folgen der Privatisierung von Wasser darzustellen. Zuerst geht es um die ökonomischen, anschließend um nicht-ökonomische Folgen von Privatisierungen.

Folgen von Wasserprivatisierungen aus ökonomischer Sicht

In Südafrika wurde nach der Machtübernahme Mandelas zwar ein Recht auf Trinkwasser in die Verfassung geschrieben. Trotzdem wurde Anfang der 1990er Jahre ein großes Privatisierungsprogramm gestartet, dessen Grundprinzip die Kostendeckung war. Kostendeckung hieß, dass die Wassertarife so berechnet wurden, dass die Kunden ihren eigenen Verbrauch kostendeckend selbst bezahlen, unabhängig davon, ob sie sich das finanziell leisten konnten. Das Ergebnis dieses Prinzips war, dass die relativen armen Bewohner am Stadtrand, deren Versorgung aufgrund geografischer Gegebenheiten technisch schwieriger war, höhere Tarife bezahlen mussten als die wohlhabenderen Innenstadtbewohner. Eine weitere Folge der privatisierten Wasserversorgung war eine bis zu 140-prozentige Preissteigerung, die zu einer erheblichen Zunahme von Wasserdiebstahl führte. Wer die Preise der Wasserkonzerne nicht bezahlen konnte, dem wurde – obwohl es ein Verfassungsrecht auf Trinkwasser gab – das Wasser teilweise oder vollständig abgedreht. In Ngwelezane holten sich die armen Menschen das Wasser aus einem verunreinigten See, wodurch eine Cholera-Epidemie mit ca. 350.000 Erkrankten ausgelöst wurde. Die Kosten für die Bekämpfung der Epidemie lagen wesentlich höher als die Kosten für eine öffentliche Versorgung mit sauberem Wasser in diesem Ort (Vgl. Reimon/Felber 2003: 75f.).

Das Recht auf Wasser soll seit 2000 durch eine kostenlose Verteilung von 25 Liter Wasser pro Tag und bedürftigem Haushalt umgesetzt werden. Als durchschnittliche Haushaltsgröße werden acht Personen angenommen, sodass das sog. „Free Basic Water“ bei 6000 Litern pro Monat liegt. Dies entspricht der untersten Mindestmenge, die die WHO für einen Menschen vorsieht. Besser für die Gesundheit eines Menschen wären laut WHO aber 50 Liter Wasser pro Tag und Person, sodass das Free Basic Water stark kritisiert wird. Es ist auch deshalb unzureichend, weil in vielen der ärmeren Haushalte Südafrikas mehr als die angenommenen acht Personen leben und deshalb auch diese kostenfreie Mindestmenge nicht ausreicht. Viele Arme sind also auf kostenpflichtiges Wasser angewiesen, das sie sich aber wegen Überschuldung, Arbeitslosigkeit und Armut aber nicht leisten können oder das sie nicht bekommen, weil sie vom Wassernetz ausgeschlossen wurden. In Soweto sind nach Khan bis zu 70 Prozent der Bewohner durch Zahlungsverzug vom Ausschluss von der Wasserversorgung bedroht (Vgl. Khan 2008: 103f.). Laut einer Studie gab es bis 2002 fast zehn Millionen Abschaltungen vom Wasser- und Stromnetz (Vgl. ebd.: 107). Zwar sind die Probleme der Wasserversorgung in Südafrika nicht allein privaten Wasserkonzernen anzulasten, aber eine Verbesserung der Versorgung ist seit dem Beginn des Privatisierungsprogramms und dem Einstieg privater Marktakteure nicht zu beobachten.

Als eine erfolgreiche Privatisierung galt einige Zeit das Beispiel Buenos Aires. Unter dem neoliberalen Präsidenten Menem wurde 1993 mit der Privatisierung der Wasserversorgung in der argentinischen Hauptstadt begonnen. Die Privatisierung wurde durchgeführt, weil der argentinische Staat kein Geld für Investitionen in das Wassernetz hatte und Kredite des IWF und der Weltbank beantragte. Diese Institutionen knüpften die Bewilligung der Kredite an die Bedingung, dass der staatliche Wasserversorger privatisiert wird, denn private Unternehmen könnten die Wasserversorgung besser erledigen. Die Konzession wurde dann kostenlos an das Konsortium Aguas Argentinas, an dem u. a. auch die frz. Wasserkonzerne Suez und Veolia beteiligt waren, vergeben. Das Konsortium versprach die niedrigsten Preise und den schnellsten Ausbau des Wassernetzes. Dieser Ausbau war angesichts von mehreren Millionen nicht ans Wassernetz angeschlossener Menschen in den Vororten und Slums von Buenos Aires eine dringende Notwendigkeit (Vgl. ebd.: 77).

Nach der Privatisierung senkte Aguas Argentinas die Preise sofort um 26,9 Prozent und verpflichtete sich, in zehn Jahren die Preise nicht wieder zu erhöhen. Allerdings wurde während der Vorbereitung der Privatisierung der Wasserpreis innerhalb von zwei Jahren in drei Schritten um 25, 29 und acht Prozent erhöht. Hinzu kam eine weitere Verteuerung von 18 Prozent durch die Einführung einer Mehrwertsteuer auf Wasser, wodurch sich die Preissenkung relativierte. Das Versprechen, in zehn Jahren keine Preiserhöhungen durchzuführen, wurde mehrmals gebrochen: Schon 1994 meldete Aguas Argentinas bei der zuständigen Kontrollbehörde, dass die Preise für die Deckung der Kosten des versprochenen Netzausbaus zu niedrig seien. Die Behörde genehmigte eine weitere Tariferhöhung. Zwar bekamen durch den Netzausbau 1,6 Millionen Menschen einen Wasseranschluss, doch der Netzausbau erfolgte zu asymmetrisch. Das Netz zur Wasserversorgung wurde viel schneller ausgebaut als das weniger rentablere Netz für die Wasserentsorgung: Statt der zugesagten 50 Millionen wurden nur etwa zehn Millionen Dollar in die Entsorgungsnetze investiert (Vgl. ebd.: 77-79).

Weil eine Kläranlage nicht gebaut wurde, flossen verschmutzte Abwässer in den Rio Plata, wodurch die Umwelt verschmutzt wurde und Gesundheitsrisiken entstanden. 1998 genehmigte Präsident Menem wieder Preissteigerungen und ein neues Tarifmodell, wonach durch die Kopplung an die Inflation in den USA automatische Preissteigerungen ermöglicht wurden. Bis zum Ausbruch der großen argentinischen Wirtschaftskrise 2001 hatte Aguas Argentinas jedes Jahr Profite erzielt und Dividenden an die Aktionäre gezahlt; trotzdem war das Konsortium mit 687 Millionen Dollar Schulden belastet (Vgl. ebd.: 79f.).

Die frz. Wasserkonzerne Suez und Veolia beherrschten 2003 rund 75 Prozent des privaten Wassermarktes in Frankreich, wo die Wasserversorgung traditionell privat organisiert ist. Allerdings gibt es auch in Frankreich keinen Beweis für eine effizientere Bewirtschaftung durch Private. Reimon und Felber zitieren eine Studie aus dem Jahr 2000, wonach die Preise öffentlicher Versorger im Durchschnitt neun Prozent niedriger waren. Grenoble machte die Wasserprivatisierung nach sechs Jahren wieder rückgängig, weil es zu Preissteigerungen und der Zustellung vieler falscher Rechnungen kam ((Vgl. Reimon/Felber 2003: 82)). Der Bürgermeister von Grenoble und ein Manager des privaten Wasserversorgers, der den Wahlkampf des Bürgermeisters und eine Luxuswohnung für den Politiker gesponsert hatte, wurden später wegen Bestechung verurteilt (Vgl. ebd.: 82f.).

Berlin kann als negatives Beispiel einer (Teil-)Privatisierung der Wasserversorgung in Deutschland angesehen werden. Berlin hat 1999 49,9 Prozent der Anteile an den Berliner Wasserbetrieben an RWE und Veolia verkauft, auch wegen der angespannten Haushaltslage. Der Privatisierungsvertrag war wie in den meisten Fällen zunächst geheim gehalten worden. Aufgrund einer Klage des Bürgerbündnisses „Berliner Wassertisch“ musste der Vertrag veröffentlicht werden. Dadurch wurde bekannt, dass den privaten Investoren eine Gewinngarantie gegeben wurde: Die Verzinsung auf das betriebsnotwendige Kapital wurde auf zwei Prozent über der durchschnittlichen Rendite von Bundesanleihen in den vergangenen 20 Jahren festgesetzt. Diese Gewinngarantie hat nach Ansicht des Berliner Wassertisches zu den hohen Preissteigerungen, die es auch in Berlin nach der Privatisierung gegeben hat, beigetragen (Vgl. Schönball 2012). Dass die Wasserpreise in Berlin zu hoch sind, hat das Bundeskartellamt bestätigt und eine Preissenkung um 18 Prozent für 2012 und um 17 Prozent für die Jahre 2013 bis 2015 angeordnet (Vgl. Zawatka-Gerlach 2012). Bei einem Vergleich mit 38 anderen deutschen Großstädten (ab 200.000 Einwohner) stellte das Kartellamt fest, dass Wasserversorger mit vergleichbaren Versorgungsbedingungen in Köln, Hamburg und München das Wasser deutlich billiger verkaufen: Kölns Gebühren pro Kubikmeter Wasser und Abwasser lagen demnach bei 3,36 Euro, Berlins Gebühren bei 5,10 Euro (Vgl. Bundeskartellamt 2012). Die negativen Erfahrungen mit der Privatisierung führten in Berlin zu einem Umdenken und der Rekommunalisierung des 24,9-Prozent-Anteils von RWE. Auch Veolia verhandelt über eine Rückübertragung seines Anteils an die öffentliche Hand (Vgl. Zawatka-Gerlach 2012).

Mögliche Folgen für Umwelt-, Gesundheitsschutz sowie Bürgerpartizipation

Das Umweltbundesamt hat sich bereits 1998 mit möglichen Folgen einer Liberalisierung oder Privatisierung der deutschen Wasserversorgung für Umwelt- und Gesundheitsschutz beschäftigt. Es kommt zu dem Ergebnis, dass eine Liberalisierung bedenkliche Auswirkungen auf den Aufbau einer nachhaltigen Wasserwirtschaft haben kann. Viele der heute im Rahmen der Wasserversorgung erbrachten Leistungen für den Umwelt- und Gesundheitsschutz könnten durch den erhöhten Preisdruck infolge einer Liberalisierung entfallen (Vgl. Umweltbundesamt 2000: 83). Der Trinkwasserhygiene dienende Maßnahmen stünden ebenfalls unter dem Druck wirtschaftlicher Effizienzkriterien und könnten bei fehlendem flankierenden Rechtsrahmen vernachlässigt werden. Minderwertige Aufbereitungsstoffe mit vermeidbar hohem Gehalt an hygienisch bedenklichen Begleitstoffen und Aktivkohle könnten zu lange eingesetzt werden, statt kostenintensiver Hygienemaßnahmen könnte unnötig stark auf Chlorierung von Wasser zurückgegriffen werden (Vgl. ebd.: 59f.).

Das Umweltbundesamt befürchtet nach einer Liberalisierung der Wasserversorgung eine schlechtere Umsetzung des Minimierungsgebotes und damit eine schlechtere Wasserqualität. „Das Minimierungsgebot besagt, dass Belastungen des Trinkwassers mit anthropogenen Stoffen nur in dem Maße für den Einzelnen akzeptabel sind, in dem sie für die Trinkwasserversorgung mit einem unmittelbaren Nutzen verbunden sind“ (Ebd.: 36). Das Minimierungsgebot ist Bestandteil der Nachhaltigkeitskonzeption, deren Umsetzung in der Wasserwirtschaft umweltpolitisch gewünscht wird. Die Folge einer Privatisierung des Wassers, dass mehr Wasser aus nicht-ortsnahen Quellen für die Trinkwasserversorgung genutzt wird, widerspricht dem Regionalitätsprinzip einer nachhaltigen Wasserwirtschaft, wonach „jede Region ihre wasserwirtschaftlichen Problemstellungen unter Nutzung der eigenen Ressourcen löst und […] räumliche Umweltexternalitäten vermieden werden“ (Ebd.: 37).

Unter dem Druck einer marktwirtschaftlichen Wettbewerbssituation würde auch die für die Wasserqualität sehr wichtige Rohrnetzpflege leiden und der Wasserverlust durch defekte Leitungen unerwünscht ansteigen. Die Errichtung und Instandhaltung des Rohrnetzes ist der größte Kostenpunkt bei der Wasserversorgung und geringere Investitionen hierin würden private Akteure anders bewerten als öffentliche Dienstleister. Großbritannien, wo hohe Wasserverluste bis zu 60 Prozent als geringere Kosten im Vergleich zu regelmäßigen Netzinvestitionen betrachtet werden, wird hierfür als Beispiel genannt. Mangelhafte Netzinvestitionen und dadurch stärker defekte Leitungen führen zu einer starken Erhöhung des Wasserverbrauchs, was ebenfalls nicht im Sinne einer nachhaltigen Wasserversorgung ist (Vgl. ebd.: 61-63 und 83).

Die Liberalisierung kann dazu führen, dass ein Leitungsnetz von mehreren Versorgern genutzt, also in ein Netz unterschiedliche Wässer aus unterschiedlichen Quellen eingespeist wird. Eine negative Folge der Nutzung der Leitungsnetze von mehreren Versorgern wäre, dass bei Störungen der Wasserversorgung durch die Mischung der Wässer der Verursacher viel schwieriger oder gar nicht ermittelt werden könnte. Damit wäre die Frage der Haftung bzw. Beseitigung bei Qualitätsverringerungen offen. Außerdem wird der Aufwand für eine Schadensbeseitigung in komplexeren Leitungsnetzen viel größer als bei der gegenwärtigen ortsnahen Wasserversorgung. Die technische Umsetzbarkeit dieser Form von Liberalisierung ist aber grundsätzlich fraglich (Vgl. ebd.: 64f.). Durch eine stärkere Fernversorgung entstehen laut Umweltbundesamt „vielfältige Probleme durch Korrosion […] und hinsichtlich des mikrobiellen Bewuchses in den Leitungen“ (Ebd.: 65). Die Liberalisierung führte zu einer technisch unnötigen Ausweitung der Wasserversorgung über Fernleitungen und damit zu einem unnötig vergrößerten Aufwand für die Sicherstellung der Trinkwasserqualität. Dies widerspräche dem Vorsorgeprinzip, das ein Unterlassen aller Maßnahmen, die potenziell zu schwerwiegenden Schäden führen könnten oder deren Risiken nicht geklärt sind, fordert (Vgl. ebd.: 36) und mit dem oben zitierten Minimierungsgebot umgesetzt wird.

Auch demokratietheoretisch kann eine Privatisierung des Wassers negative Folgen aufweisen. Im Konzept einer nachhaltigen Wasserwirtschaft wird die Beteiligung aller von wasserwirtschaftlichen Entscheidungen Betroffenen als Merkmal aufgeführt. Gegenwärtig ist eine demokratische Beteiligung der Bürger an der Gestaltung der Wasserversorgung zwar nur schwach, aber immerhin gesichert. Die meisten Wasserversorger befinden sich in kommunalem Eigentum und werden durch Aufsichtsräte kontrolliert, in denen die gewählten Vertreter aus den Stadt- bzw. Gemeinderäten sitzen. Je nachdem, wie eine Privatisierung konkret ausgestaltet wird, könnte die Bürgerbeteiligung wesentlich verringert werden oder völlig entfallen (Vgl. ebd.: 71f.). Im Falle einer vollständigen (materiellen) Privatisierung, also des Verkaufs an private Eigentümer, würden keine von den Bürgern gewählten Vertreter in den Aufsichtsgremien der Wasserversorger sitzen. Die Wasserversorgung wäre also dem nach der neoliberalen Theorie von Friedman sog. „Kreis unteilbarer Bereiche“ (Friedman 2002: 47) entzogen und es könnte wegen Fragen des Wasserpreises oder Ähnlichem keine Spaltung der Gesellschaft mehr erfolgen. Zu hinterfragen ist aber, ob der Streit über die Wasserversorgung wirklich den Zusammenhalt einer kommunalen Gesellschaft gefährden könnte. Wie in Teil 3 bereits dargestellt, wäre selbst nach Ansicht des neoliberalen Theoretikers Friedman unter Umständen eine in staatlichem Monopol liegende Wasserversorgung zu rechtfertigen.

Das Umweltbundesamt sieht abschließend erhebliche Bedenken bei einer Privatisierung der deutschen Wasserversorgung und befürchtet, „dass bereits erzielte Erfolge auf dem Weg zu einer nachhaltigen Wasserwirtschaft gefährdet werden […] [und] Chancen für Verbesserungen des Gesundheits- und Umweltschutzes nicht [vorhanden sind]“ (Umweltbundesamt 2000: 75). Schließlich besteht nach Ansicht des Umweltbundesamtes ein verfassungsrechtlicher Zweifel an der Möglichkeit von Privatisierungen im Bereich der Wasserversorgung, weil diese zum Auftrag der Daseinsvorsorge gehört und eine Privatisierung in das vom Grundgesetz Art. 28 garantierte Selbstverwaltungsrecht der Kommunen eingreifen könnte (Vgl. ebd.: 15 und 84).

 

Quellen:

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